Ensemble com­plexe d’im­po­si­tions et de dis­po­si­tifs fis­caux, la fis­ca­li­té du loge­ment repré­sen­tait 92 Md€ en 2022, per­çus pour moi­tié par les col­lec­ti­vi­tés locales. Le Conseil des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires (CPO) invite à mettre en cohé­rence cette fis­ca­li­té avec la valeur éco­no­mique des loge­ments. Il relève que l’ou­til fis­cal se prête mal à un sou­tien conjonc­tu­rel du sec­teur immo­bi­lier et ne peut suf­fire à lui seul à rele­ver les défis sociaux et envi­ron­ne­men­taux du bâti. Il recom­mande donc de réorien­ter la fis­ca­li­té du loge­ment vers davan­tage de neu­tra­li­té, notam­ment en trans­for­mant cer­taines « niches fis­cales » en dépenses bud­gé­taires et en impo­sant la déten­tion de biens immo­bi­liers, de pré­fé­rence à l’ac­qui­si­tion. Le rap­port du CPO est publié conjoin­te­ment avec deux études inédites de l’In­see et de l’Ins­ti­tut des poli­tiques publiques (IPP), sur les­quelles il s’ap­puie. Cet ensemble de rap­ports a été pré­sen­té le 18 décembre 2023.

POUR UNE FISCALITÉ DU LOGEMENT PLUS COHÉRENTE
Le loge­ment fait l’ob­jet d’une impo­si­tion ancienne, aux objec­tifs enche­vê­trés. Le loge­ment repré­sente à la fois l’une des pre­mières dépenses des Fran­çais, avec une dépense cou­rante de plus de 580 Md€ en 2022, soit plus d’un cin­quième du PIB (22 %), et un sec­teur éco­no­mique d’am­pleur, avec une acti­vi­té immo­bi­lière repré­sen­tant près de 440 Md€. Des impôts sont pré­le­vés sur tout le cycle de vie du loge­ment, de la construc­tion à la ces­sion, pour un mon­tant total de 92 Md€ en 2022. Leur poids, par­mi les plus éle­vés des pays déve­lop­pés, mais infé­rieur à celui ren­con­tré aux États-Unis ou au Royaume-Uni, est concen­tré sur les phases d’ac­qui­si­tion et de déten­tion.

Orien­tée his­to­ri­que­ment vers le finan­ce­ment des ser­vices publics, notam­ment locaux, cette fis­ca­li­té s’est pro­gres­si­ve­ment com­plexi­fiée avec l’ins­tau­ra­tion d’a­van­tages en faveur de la construc­tion, puis d’aides à l’ac­cès au loge­ment, et en der­nier lieu, de dis­po­si­tifs de sou­tien à la réno­va­tion éner­gé­tique du bâti. En consé­quence, les dépenses fis­cales se sont mul­ti­pliées, jus­qu’à repré­sen­ter 15 Md€ en 2022. Le CPO recom­mande de les bor­ner dans le temps et de les éva­luer sys­té­ma­ti­que­ment.

Outil majeur de finan­ce­ment des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, la fis­ca­li­té du loge­ment doit reflé­ter la valeur éco­no­mique des biens immo­bi­liers.
Mal­gré la sup­pres­sion de la taxe d’ha­bi­ta­tion pour les rési­dences prin­ci­pales, la moi­tié des res­sources fis­cales des com­munes conti­nue à pro­ve­nir de la fis­ca­li­té du loge­ment. Celle-ci repose désor­mais de façon pré­do­mi­nante sur les pro­prié­taires qui acquittent notam­ment la taxe fon­cière. Alors que la part du reve­nu des Fran­çais consa­cré à leur loge­ment s’ac­croît, le poids de la fis­ca­li­té au sein de cette dépense de loge­ment reste glo­ba­le­ment limi­té.

En revanche, l’ab­sence de mise à jour récente de l’as­siette de la taxe fon­cière conduit à sous-éva­luer la valeur réelle de l’im­mo­bi­lier dans les com­munes les plus favo­ri­sées. Elle contri­bue à don­ner une dimen­sion régres­sive à cette impo­si­tion, au détri­ment des pro­prié­taires les moins aisés. Afin de ren­for­cer l’é­qui­té devant l’im­pôt fon­cier, le CPO recom­mande de revoir la métho­do­lo­gie d’es­ti­ma­tion de l’as­siette de la taxe fon­cière pour éta­blir un lien plus direct avec les loyers ou les prix de mar­ché. Ceci sup­pose que l’ad­mi­nis­tra­tion fis­cale amé­liore les bases de don­nées dont elle dis­pose sur les bâti­ments.

L’ou­til fis­cal n’est pas le plus adap­té pour répondre à la conjonc­ture du mar­ché immo­bi­lier et doit être uti­li­sé de façon sélec­tive face aux enjeux struc­tu­rels, notam­ment envi­ron­ne­men­taux, du bâti en France. Alors que les dépenses fis­cales sur le loge­ment sont nom­breuses (70 en 2022) et coû­teuses (15 Md€ en 2022), leurs effets sur le mar­ché du loge­ment paraissent glo­ba­le­ment faibles en com­pa­rai­son de ceux de la conjonc­ture ou des taux d’in­té­rêt. Cer­tains dis­po­si­tifs fis­caux d’in­ci­ta­tion à l’in­ves­tis­se­ment loca­tif peuvent contri­buer même à rigi­di­fier les prix. Ils ne devraient en consé­quence pas être pro­ro­gés.

L’a­jus­te­ment insuf­fi­sant des prix à la baisse après la hausse des taux a contri­bué à la forte contrac­tion des tran­sac­tions obser­vée en 2023.
À l’in­verse, les dis­po­si­tifs fis­caux inci­ta­tifs prennent encore insuf­fi­sam­ment en compte les nou­veaux défis du bâti. En cohé­rence avec la lutte contre l’ar­ti­fi­cia­li­sa­tion des sols, le prêt à taux zéro devrait être ouvert aux tra­vaux de réno­va­tion dans les zones ten­dues et le champ géo­gra­phique de la taxe sur les loge­ments vacants lar­ge­ment élar­gi. L’ou­til fis­cal paraît en revanche peu adap­té au sou­tien des tra­vaux de per­for­mance éner­gé­tique des bâti­ments. Le taux de TVA réduit à 5,5 % sur les tra­vaux de réno­va­tion éner­gé­tique ne per­met pas de cibler les aides sur les tra­vaux les plus per­for­mants et les ménages qui en ont le plus besoin. Le CPO pro­pose de l’a­li­gner sur le taux inter­mé­diaire de 10 % et de redé­ployer les recettes sup­plé­men­taires vers des aides bud­gé­taires, plus effi­caces.

Enfin, l’ar­chi­tec­ture de la fis­ca­li­té du loge­ment pour­rait être réorien­tée vers davan­tage de neu­tra­li­té pour favo­ri­ser la rési­lience du mar­ché du loge­ment. En par­ti­cu­lier, les droits de muta­tion à titre oné­reux (DMTO) ren­ché­rissent le coût des tran­sac­tions immo­bi­lières. De même, les abat­te­ments de plus-values immo­bi­lières pour durée de déten­tion peuvent ali­men­ter des phé­no­mènes de réten­tion immo­bi­lière ou fon­cière. Enfin, la dis­tinc­tion entre loca­tion vide et loca­tion meu­blée conduit à des dis­tor­sions en faveur notam­ment des meu­blés de tou­risme clas­sés, com­pli­quant ain­si l’ac­cès au loge­ment dans les zones tou­ris­tiques.
Le CPO recom­mande à ce titre de trai­ter de manière plus homo­gène la fis­ca­li­té du loge­ment, d’une part, en taxant davan­tage la déten­tion que les tran­sac­tions via notam­ment une bas­cule des DMTO vers la taxe fon­cière, d’autre part, en cor­ri­geant le trai­te­ment fis­cal dans le temps des plus-values immo­bi­lières afin de tenir compte de l’é­ro­sion moné­taire et des tra­vaux d’a­mé­lio­ra­tion réa­li­sés par le ven­deur et, enfin, en rap­pro­chant puis en uni­fiant à terme les régimes fis­caux de la loca­tion meu­blée et de la loca­tion nue.